Tillidsforsker: Her er fem faldgruber for planer om afbureaukratisering
Indl?g bragt i DenOffentlige.dk d. 5. september 2018
S? fik vi en ny afbureaukratiseringsreform med navnet ’F?rre regler og mindre bureaukrati i den offentlige sektor’, som if?lge udspillet skal ?skabe mere frihed og tid til velf?rd? for de offentlige ansatte.
Det er ikke sv?rt at finde opbakning til ambitionen om at afbureaukratisere: De fagprofessionelle, fagbev?gelsen, kommunale topledere og politikere p? tv?rs af partier lader til at v?re r?rende enige om behovet for at rydde op i overfl?dige regler og give mere handlerum til de offentlige ansatte. Og ambitionen om at sikre bedre r?derum og mere tid til kerneopgaven er da heller ikke ny: Ambitionen om at forenkle og afbureaukratisere har v?ret central i stort set alle forvaltningsreformer, som er gennemf?rt i de sidste fire ?rtier.
Afbureaukratisering – hvorfor er det s? sv?rt?
Det store sp?rgsm?l er derfor hvorfor ?rtiers indsats med et omr?de, der tilsyneladende er let at skabe politisk opbakning til p? tv?rs af politiske fl?je og partier, ikke har leveret flere h?ndfaste resultater? N?r nu alle lader til at v?re enige om behovet for at afbureaukratisere, hvorfor er det s?, tilsyneladende s? vanskeligt at afbureaukratisere i praksis? Med andre ord er afbureaukratisering lidt af et ”smertens barn”.
Med endnu et skud p? stammen af afbureaukratiseringsreformer, er der en oplagt anledning til at reflektere over nogle af centrale snubletr?de, som kan blive afg?rende for hvor langt den nye reform n?r med sin ambition. For hvis de gode intentioner skal skabe robust forandring, er der god grund til at bringe den l?ring vi allerede har om afbureaukratisering ind i reformen. Her hersker der en r?kke faldgruber, som er helt afg?rende at navigere udenom, hvis den nye afbureaukratiseringsreform skal f? luft under vingerne.
Faldgrube 1: Bureaukrati er altid skidt
Bureaukrati bruges som sk?ldsord eller som synonym for noget gammeldags eller st?vet. N?r man kalder noget for ”bureaukratisk” er det sj?ldent en kompliment, men typisk en kritik af organisationer eller arbejdsgange der er blevet for rigide, ufleksible og ineffektive. Bureaukratiet har alts? ikke ligefrem det bedste ry og er i debatten ofte udr?bt som ”skurken” der bremser alt fra innovation, samarbejde og motivation i den offentlige sektor(Adler & Borys, 1996; Jacobsen, 2009).
Men ikke al styring, kontrol og bureaukrati er d?rligt. Ikke alene bidrager bureaukrati med at minimere risici i opgavel?sningen, men kan ogs? bidraget til vigtige demokratiske v?rdier som ligebehandling, gennemsigtighed i forvaltningen og borgernes retssikkerhed. Derudover er en central pointe at oplevelsen af bureaukratiet er helt afg?rende. I en amerikansk forskningstradition skelnes der mellem bureaukrati der opleves som nyttigt - det ”gr?nne bureaukrati” - og det bureaukrati der opleves som unyttigt - ”det r?de bureaukrati”. Den pointe er helt parallel til forskningen indenfor tillid og kontrol, som viser at selvom tillid og kontrol bestemt kan v?re modspillere, s? er der masser eksempler p? styring og kontrol som rent faktisk virker underst?ttende for tillid og den offentlige opgavel?sning.
Oplevelsen af styringen er dog helt afg?rende i denne sammenh?ng og faktisk er der studier der peger p? at det oplevede bureaukrati er en god indikator for b?de omfanget og karakteren af det faktiske, un?dige bureaukrati (Kaufmann & Feeney, 2012). Den pointe er vigtig at holde fast i, s? bureaukrati ikke polariseres som noget der altid er skidt. Koordineret styring, kontrol og bureaukrati i den rigtige form og som fylder tilpas i forhold den risiko den hj?lper med at h?ndtere, skaber uvurderlig v?rdi for vores samfund.
Faldgrube 2: Afbureaukratisering handler (kun) om at fjerne styring
Dét at fjerne styring og kontrol er nok det, de fleste intuitivt forbinder med afbureaukratisering. Vi forstiller os bunker af idiotiske regler og styringskrav, som bare kan barberes v?k. Og der hvor kontrollen er eskaleret til et niveau, hvor de offentligt ansatte bruger massive m?ngde af tid p? at leve op til kontrol, kan dét at fjerne styring ogs? v?re den rigtige l?sning. N?r der er opst?et flere lag af styring, som helt eller delvist m?ler det samme vil man f.eks. kunne finde ”ark?ologiske lag” af styring, som reelt har mistet sin funktion.
Men ofte er dét at fjerne styring ikke en mulighed. N?r styringen spiller en central rolle i at h?ndtere helt reelle risici og f.eks. sikre borgernes retssikkerhed, kan der hurtigt opst? det dilemma, at den eksisterende styring m?ske ikke fungerer optimalt, men at ingen styring heller ikke er en b?redygtig l?sning.
Der er brug for forandring n?r det ikke er en l?sning ”bare” at smide styringen over bord, men hvor der grundl?ggende skal ?ndres p? styringslogikker og styringsdesign. Derfor bliver én af de store udfordringer at forandre styringen der, hvor uhensigtsm?ssig styring skal erstattes med ny og mere underst?ttende styring.
I andre tilf?lde er virkeligheden ogs?, at det kan v?re sv?rt at g?re noget radikalt ved styringen, selvom den m?ske ikke fungerer optimalt. Det kan f.eks. v?re tilf?ldet hvis beslutningstagere p? h?jere niveau ikke er villige til at ?ndre en styring. Her bliver udfordringen her at finde ud af, om der med mindre greb kan forankre styringen, s? den ”st?jer” mindst muligt.
Afh?ngigt af udfordringerne kan det f.eks. handle om mere dialog, hvorfor styringen er der, om at uddanne bedre i komplekse systemer og i nogle tilf?lde om at lave mindre tilretninger, som f?r tingene til at glide lidt nemmere. Selv det at blive bedre informeret om hvorfor en styring, som ikke opleves underst?ttende m? fastholdes, kan bidrage til mere accept (Weibel & Six, 2013).
Pointen er alts? at hvis vi kun taler om afbureaukratisering som det at fjerne styring, s? kan vi miste fokus p? de store og vigtige opgaver det er at forandre og forankre styring, s? den opleves som mere meningsfuld. Evalueringer fra en r?kke kommunale afbureaukratiseringsprojekter under partssamarbejdet ”FREMF?RD” peger da ogs? p? at der bestemt er styring som kan fjernes, men at der ogs? er et stort potentiale i at forandre og forankre styring, s? den i h?jere grad underst?tter kerneopgaven.
Faldgrube 3: Afbureaukratisering er noget der ”rulles ud”
N?r regeringen nu igangs?tter en afbureaukratiseringsreform sender det p? den ene side et vigtigt signal om at det at se kritisk p? styring er b?de legitimt og n?dvendigt. Det har naturligvis en helt uvurderlig betydning ift. mulighederne for rent faktisk at ?ndre radikalt p? is?r den styring der udspringer fra nationalt niveau.
N?r vi samtidig ved at indersiden – alts? oplevelsen – af styringen har en helt afg?rende betydning i arbejdet med afbureaukratisering, s? bliver et vigtigt sp?rgsm?l om hvordan afbureaukratisering forankres lokalt. Hvor styringsredskaber traditionelt er udviklet af styringseksperter og beslutningstagere langt fra den offentlige opgavel?sning, vil der v?re brug for en langt tidligere, lokal og gennemgribende involvering af is?r de fagprofessionelle, hvis styringen skal opleves som meningsfuld af dem der skal leve med den i hverdagen. Derudover har frontlinjemedarbejderne jo ogs? en erfaring og viden fra praksis, som skal mobiliseres hvis styringen skal underst?tte opgavel?sningen – fremfor om at opgavel?sningen indrettes s? den passer til styringen! Ogs? borgernes blik p? styringen kan v?re v?rdifuldt at inddrage, for styringen former ogs? m?det mellem medarbejdere og borgere.
Derfor er der brug for at se styring som noget der skal samskabes med alle de akt?rer der har aktier i styringen, fremfor at v?re noget der effektivt ”rulles ud” fra centralt hold.
Faldgrube 4: Afbureaukratisering er et projekt
Den fjerde faldgrube er, hvis afbureaukratisering betragtes som en form for engangsopgave, der skal l?ses som et projekt.
De embedsm?nd som arbejder med styring har ofte incitament til at ?ge styring, som en m?de at skabe legitimitet omkring deres arbejde p?. S?danne – og utvivlsomt mange andre – mekanismer er med til ”pushe” en tiltagende produktion af styring. Derimod er der ikke mange institutionaliserede mekanismer, som har til form?l at afvikle styring.
Pointen er at gode, men midlertidige afbureaukratiseringsprojekter og indsatser nok kan skabe ”lommer” af modstr?mme i den selveskalerende bureaukratisering, men uden mere vedvarende institutionelle platforme, er det vanskeligt at etablere det vedholdende fokus en gennemgribende afbureaukratisering reelt kr?ver.
Det handler alts? om at undg? den faldgrubbe, at afbureaukratisering bliver til et engangsprojekt, som man nok kaster sig ivrigt over i f?rste omgang, men som hurtigt glemmes i hverdagens travlhed. Derfor bliver en afg?rende faktor i afbureaukratiseringsreformens gennemslagskraft, om den f?r karakter af enkeltindsatser og l?srevne projekter, eller om den ogs? forholder sig til hvordan opgaven forankres i mere vedvarende institutionelle platforme.
M?ske er der allerede fora, hvor opgaven oplagt kan placeres? F.eks. kan MED-organisationen v?re en mulig platform, men det kan ogs? v?re en l?sning at samle de relevante akt?rer i en ny, gr?nsekrydsende platform, hvor l?bende behov for afbureaukratisering kan udforskes og nye styringsl?sninger kan samskabes. Det har man f.eks. gjort i K?benhavns Kommune ved at lave en s?kaldt ”Forenklingskreds”, der har til opgave at udforske eksisterende styring for at se p?, hvordan den kan forenkles. I Roskilde Kommune, hvor afbureaukratisering er en central vision, eksperimenteres der ogs? med en st?rk, tv?rg?ende platform, hvor alle projektledere som arbejder med afbureaukratisering l?bende videndeler, samarbejder og koordinerer indsatserne p? tv?rs af forvaltninger.
Der eksperimenteres alts? heldigvis med at finde l?sninger p? disse udfordringer i flere af de danske kommuner. Men der er brug for videndeling om de l?sninger, der afpr?ves, og erfaringerne med det, der lokalt har vist sig at virke. Ikke fordi der findes én model, som vil passe godt alle steder, men fordi forskelle i tilgangene kan inspirere og krydsbest?ve arbejdet afbureaukratisering p? tv?rs af offentlige organisationer.
Faldgrube 5: Afbureaukratisering handler (kun) om at ?ndre struktur
Ofte forbinder vi afbureaukratisering med ?ndringer i rammer og regulering – alts? noget der handler om struktur. Man forestiller sig at hvis bare de strammende regler fjernes og ”fugleburet ?bnes”, s? vil de offentlige ansatte straks kaste sig p? vingerne og bruge deres nyvundne frihed. Det er dog vigtigt at v?re opm?rksom p? at ?get autonomi ogs? involverer et ?get ansvar og risiko for medarbejderen, som jo i h?jere grad skal kunne st? p? m?l for egne beslutninger. Det kr?ver ofte ogs? nye kompetencer af medarbejderne samt en kultur?ndring, hvor f.eks. h?ndteringen af fejl bliver vigtig. H?j autonomi i kombination med en nulfejlskultur skaber m?ske ikke nogen forandring i praksis.
Derudover kr?ver samskabelse af styring ogs? nye rolleforandringer for b?de politikere, topledelse, administration, personaleledere og medarbejderrepr?sentanter. F.eks. er der for Administrationen et ny opgave i at sikre at den samlede styring har et tilpas omfang og at styringskravene underst?tter fremfor at modarbejde hinanden. Det kr?ver b?de en ?get horisontal koordination p? tv?rs af afdelinger, men ogs? en t?ttere kontakt til institutionsniveauet.
Fem pejlem?rker for en ny afbureaukratiseringsreform:
Hvis denne reform skal have flyveh?jde og gennemslagskraft og ikke blot blive endnu et kuldsejlet skib i m?ngden af skiftende regeringers afbureaukratiseringsreformer, kan man inspireret af faldgruberne formulere fem centrale pejlem?rker:
- Bureaukrati kan b?de v?re ”gr?nt” og ”r?dt” – ikke al styring er d?rligt,
- Afbureaukratisering kan ske b?de ved at fjerne, forandre og forankre styring
- Afbureaukratisering sker bedst gennem samskabt styring frem for gennem central udrulning.
- Afbureaukratisering styrkes gennem institutionelle platforme – ikke kun projekter.
- Afbureaukratisering kr?ver strukturelle, men i h?j grad ogs? kulturelle ?ndringer
Om forfatteren
Tina ?llgaard Bentzen er forsker p? Institut for Samfundsvidenskab og Erhverv p? Roskilde Universitet, hvor hun forsker i tillid i offentlig styring og ledelse. Hun har skrevet ph.d. om Tillidsreformen i K?benhavns Kommune og er netop udkommet med bogen ’Tillidsbaseret styring og ledelse i den offentlige sektor’.
Mere information
For yderligere information kontakt adjunkt Tina ?llgaard Bentzen, tinaob@ruc.dk